Introduction : un phénomène qu’on a voulu territorialiser
Si la littérature académique situe volontiers la naissance des paradis fiscaux au seuil du XXe siècle, l’erreur tient moins à la datation qu’à la géographie. Le tort n’est pas tant de faire naître le phénomène bien trop tardivement que de l’assigner à un territoire.
Car le territoire n’est jamais que la partie visible du phénomène. Les listes qui désignent périodiquement les paradis fiscaux en témoignent : un pays en sort, un autre y entre, sans que le phénomène paraisse reculer. Ce qui demeure n’est pas le lieu, mais le mouvement qui y conduit, à savoir le capital, la marchandise ou la société qui empruntent un autre chemin que celui prévu par la règle commune. Bien souvent, d’ailleurs, ces chemins sont tracés par les puissances elles-mêmes, dans leur zone d’influence et au service de leurs propres intérêts. Raisonner en termes de territoires revient ainsi à confondre le symptôme avec le mécanisme.
La dénomination même de « paradis fiscal » ajoute à la confusion. L’anglais parle de tax haven, le haven étant le havre, ce port où l’on s’abrite, une escale sur une route plutôt qu’une destination. Le français a pourtant retenu le « paradis ». Selon une hypothèse souvent avancée, mais qui n’a jamais été démontrée, ce choix viendrait d’une confusion entre haven et heaven. Le glissement n’est pas anodin, car le paradis est un lieu, clos et lointain, quand le havre n’a de sens que par les routes qui y mènent. Quant à l’adjectif « fiscal », il réduit à l’impôt un phénomène qui touche tout autant au commerce, à la finance et à la régulation.
Il convient donc de renoncer à la notion même de paradis fiscal pour lui substituer celle de sphère offshore. Entendons par là une voie parallèle, à savoir le contournement des chemins ordinaires du commerce et de la finance. Cette voie peut procéder d’un dessein délibéré, naître du seul jeu des circonstances, ou mêler l’un et l’autre.
Son histoire n’est pas pour autant informe. La sphère offshore s’ordonne autour de quelques principes constants, que viennent bouleverser, de loin en loin, des ruptures majeures, la dernière en date s’articulant autour de l’avènement de l’économie numérique. Pour en saisir les manifestations, une notion s’impose, celle de route offshore, entendue comme l’ensemble des chemins du contournement, avec leurs flux, leurs acteurs et leurs instruments.
I. Les origines lointaines
Dès l’Antiquité, la sphère offshore se dessine au gré des rapports de force. Lorsque Rhodes, alliée de Rome et prospère grâce à son port, se montre trop tiède dans la guerre contre la Macédoine, Rome érige Délos en port franc, et le trafic de la Méditerranée orientale se détourne de la cité rhodienne. Une logique appelée à se répéter se laisse ainsi déjà entrevoir, à savoir le fait qu’une puissance qui contrôle le passage détermine aussi, bien souvent, les lieux où il peut être contourné.
Le sort des pirates relève d’une logique voisine. Longtemps tolérés comme acteurs de la sphère offshore du monde interlope, parce qu’ils servent certains intérêts romains, ils ne sont éliminés qu’à partir du moment où ils menacent le commerce de Rome. La fin de l’Empire peut, elle aussi, se lire, entre autres, sous un angle fiscal, le fait qu’à mesure que le recouvrement de l’impôt se dérobe, les grandes fortunes tendent à gagner les marges.
Au Moyen Âge, la dérogation prend l’allure d’une monnaie d’échange. En exemptant Venise de droits de douane contre le concours de sa flotte, Byzance consent à céder une part de sa souveraineté fiscale pour assurer sa défense. Les foires et les comptoirs de la Hanse s’inscrivent, à des degrés divers, dans cette même logique d’espaces soustraits au droit commun.
À l’époque moderne, celle des grandes découvertes et de l’expansion maritime européenne, du XVIe au XVIIIe siècle, l’Espagne revendique, en vertu du partage du monde consacré par la papauté en 1493, le monopole des routes et du commerce des Indes occidentales. Ce monopole suscite ses propres contournements. La France et l’Angleterre recourent à la course, et le corsaire, pillard aux yeux de qui le subit, auxiliaire légitime pour qui le commissionne, en devient l’instrument privilégié. Cette évolution trouve une forme d’aboutissement dans les compagnies souveraines des Provinces-Unies et de l’Angleterre où des sociétés marchandes se voient confier des prérogatives jusque-là réservées à l’État.
II. Quand l’État fabrique l’offshore (XIXe-XXe siècle)
Avec l’affirmation des États-nations, la sphère offshore change de nature. Elle ne naît plus seulement aux marges des empires ou dans les interstices du droit des mers : ce sont désormais les États eux-mêmes qui, en fermant leurs frontières, en définissant la résidence des sociétés ou en négociant des conventions fiscales, en dessinent les contours.
Le Blocus continental, décrété par Napoléon à Berlin en novembre 1806 pour fermer l’Europe aux marchandises britanniques, constitue à cet égard un moment révélateur. La fermeture d’un territoire suffit de facto à donner un prix à son contournement, au point que les belligérants eux-mêmes en viennent à organiser, par la vente de licences, le commerce qu’ils prétendent interdire.
La question de la résidence ouvre un autre front. En 1929, dans l’affaire Egyptian Delta Land, les juges britanniques tiennent pour non-résidente une société enregistrée à Londres mais dirigée depuis Le Caire. Dès lors que la résidence d’une société dépend du lieu d’où elle est dirigée, elle tend à devenir une affaire d’organisation davantage que de territoire.
Si la Première Guerre mondiale met en lumière le rôle des pays neutres, par lesquels transite le commerce que les belligérants s’interdisent, l’entre-deux-guerres pose les jalons de la configuration contemporaine.
Dans les années 1920, la Société des Nations met en effet à l’étude à la fois la double imposition et l’évasion fiscale. Les États ne retiennent guère que la première. Sous l’influence notamment de la délégation américaine, soucieuse de protéger ses investissements en Europe, les modèles de conventions qui en sortent visent à faciliter la circulation des capitaux plutôt qu’à en suivre la trace. Le droit fiscal international naît ainsi tourné vers la fluidité, non vers le contrôle.
L’affaire de la Banque commerciale de Bâle en montre le revers. En 1932, la perquisition de son bureau parisien met au jour un système organisé de comptes non déclarés au profit d’une partie de l’élite française, parlementaires, industriels et prélats compris. Le scandale est certes retentissant, mais les suites judiciaires restent, elles, modestes. L’évasion n’a désormais plus rien de marginal : elle est organisée par des banques établies chez un voisin, au bénéfice des classes dirigeantes de l’État qui la subit, et celui-ci semble s’en accommoder.
Sur mer, le Panama pousse la logique plus loin encore. En ouvrant dès 1916 son registre maritime aux armateurs étrangers, ce jeune État, né en 1903 sous l’influence des États-Unis, fait de son pavillon un produit, et la souveraineté devient une prestation qui se vend. Les pavillons de complaisance sont nés, et avec eux une forme d’offshore promise à un long avenir.
Un déplacement s’opère alors, le fait qu’à l’ère des États-nations, le refuge ne se situe plus nécessairement aux confins des empires, mais qu’il peut s’installer au centre même, la Suisse, au cœur de l’Europe, en offrant l’illustration la plus nette.
La Seconde Guerre mondiale le confirme avec éclat. Enclavée au milieu de l’Axe, la Suisse demeure pour l’Allemagne le principal accès aux devises convertibles. La Banque nationale suisse achète l’or de la Reichsbank, dont une part provient des pillages opérés dans les pays occupés, et le convertit en francs suisses, avec lesquels le Reich règle ses importations stratégiques. L’industrie suisse exporte vers l’Allemagne, et les voies ferrées alpines assurent le transit entre le Reich et l’Italie. Il faudra attendre un demi-siècle pour que ce rôle soit pleinement établi. C’est en 2002 que la commission indépendante d’experts présidée par l’historien Jean-François Bergier, instituée par le Parlement suisse en 1996, conclut que la Confédération a multiplié les entorses à sa neutralité au profit de l’Allemagne.
L’après-guerre voit alors apparaître les eurodollars, ces dépôts en dollars détenus par des banques londoniennes hors du contrôle des autorités américaines, et se multiplier les pavillons de complaisance.
En janvier 1981, Richard Gordon, conseiller spécial du fisc américain, remet au Trésor un rapport intitulé Les paradis fiscaux et leur utilisation par les contribuables américains, qui décrit l’essor de ces territoires et appelle à durcir les règles.
L’arrivée au pouvoir de Ronald Reagan, quelques jours plus tard, ouvre pourtant une tout autre voie, celle d’une fuite en avant libérale. Elle trouve son expression la plus significative dans les International Banking Facilities, autorisées par la Réserve fédérale à partir de décembre 1981 : des comptes réservés aux non-résidents, ouverts dans les banques américaines elles-mêmes et affranchis des réserves obligatoires comme des plafonds de taux, qui confortent l’offshore sur le sol des États-Unis.
La sphère offshore se mue aussi en arme commerciale redoutable, et l’affaire des DISC en livre la démonstration la plus nette. En 1971, les États-Unis créent les Domestic International Sales Corporations, des sociétés d’exportation américaines dont une partie des bénéfices échappe à l’impôt. Saisi par la Communauté européenne, le GATT les condamne en 1976 comme subvention à l’exportation.
Washington ne renonce pas pour autant à l’avantage, il le déplace. Les règles du GATT admettant qu’un État n’impose pas les revenus tirés d’une activité exercée hors de ses frontières, il suffit de loger l’avantage hors du territoire américain. C’est ainsi que les Foreign Sales Corporations prennent le relais en 1984, établies à l’étranger, pour l’essentiel aux îles Vierges américaines et à la Barbade, au sein de la zone d’influence offshore de leur donneur d’ordre étasunien. L’usage de la sphère offshore devient ainsi la condition même de la légalité du dispositif.
Le gain est considérable. Les exportateurs américains, Boeing, Microsoft, General Electric ou Caterpillar en tête, soustraient ainsi à l’impôt de 15 à 30 % de leurs revenus d’exportation. Il faudra quinze ans à l’Union européenne pour obtenir la condamnation du dispositif devant l’OMC, en 1999, puis l’autorisation, en 2002, de sanctions.
III. Le choc de la révolution numérique
Avec l’économie numérique, la sphère offshore change d’échelle. Une entreprise peut désormais réaliser l’essentiel de son chiffre d’affaires dans un pays sans y être juridiquement présente, et les pertes fiscales constatées prennent des proportions inquiétantes comparées à celles de l’économie dite classique, pourtant au fait des manœuvres de contournement fiscal de ses multinationales.
L’économie numérique met surtout à nu l’inadaptation d’un droit fiscal international hérité de l’ère industrielle, conçu pour une économie de l’usine et de l’entrepôt. Tout y repose sur la notion d’établissement stable, c’est-à-dire sur une présence physique, alors que la création de valeur numérique s’en affranchit.
Les géants du secteur n’ont plus dès lors qu’à jouer des systèmes obsolètes existants pour éluder l’impôt, tel un Google s’abritant derrière le statut de l’agent indépendant dont il habille grossièrement ses filiales localisées dans les pays à haut bassin de consommation, ou un Amazon, dont les immenses centres logistiques à haute valeur ajoutée échappent à l’impôt dans les pays où ils sont implantés, au motif que les conventions fiscales, rédigées bien avant l’ère numérique, tiennent le stockage assorti d’activités accessoires, comme l’emballage ou la préparation des expéditions, pour une activité qui ne constitue pas un établissement stable.
La faute, donc, à ces règles de répartition de la base fiscale obsolètes pour contrer le tsunami économique généré par la révolution numérique ? Oui, bien entendu, mais pas seulement.
Ce bouleversement procède d’abord de choix et de non-choix politiques.
À la fin des années 1990, l’administration Clinton exonère Internet, notamment par l’Internet Tax Freedom Act de 1998, sans mesurer ce que deviendra l’économie qu’il porte.
Le non-choix vient ensuite. En 2015, le projet BEPS de l’OCDE reconnaît que l’économie numérique pose un problème spécifique, mais renonce à trancher. Aucun consensus ne se dégage pour redéfinir l’établissement stable.
L’Union européenne tente alors de prendre les devants. En mars 2018, la Commission propose de créer une « présence numérique significative », véritable établissement stable numérique, assortie d’une taxe provisoire de 3 % sur certains revenus numériques. Le volet fiscal exigeant l’unanimité au sein de l’Union européenne pour être adopté, le projet est abandonné en mars 2019, l’Irlande, le Luxembourg et les Pays-Bas, soucieux de leur attractivité, s’y étant opposés.
Ce refus n’a rien de fortuit. Ces États tirent en effet de lucratifs avantages de l’accueil des géants du numérique. Aux Pays-Bas, le « sandwich hollandais » permet à Google de faire transiter ses redevances vers les Bermudes, alors que les rescrits luxembourgeois accordés à Amazon lui valent une enquête de la Commission.
L’Europe abrite ainsi en son sein les plateformes qu’elle prétend encadrer. Faute de définition commune de l’établissement numérique, le vide juridique est parfait, et la sphère offshore s’y installe sans effort.
Reste l’acteur décisif. Les États-Unis n’ont aucun intérêt à une réforme qui transférerait aux pays de consommation une part de l’impôt dû par leurs champions numériques. Ainsi, lorsque la France adopte sa propre taxe, en 2019, Washington ouvre une enquête commerciale et menace de surtaxer 2,4 milliards de dollars de produits français.
Le 20 janvier 2025, Donald Trump déclare l’accord fiscal mondial dépourvu d’effet aux États-Unis, et en juin 2025, le G7 accepte d’exempter les groupes américains des règles de l’impôt minimum mondial. Dans la mesure où les géants du numérique apparaissent comme les bras armés de la puissance américaine, ce blocage tient moins de l’accident que du rapport de force.
Conclusion
Au terme de cet exposé, la sphère offshore apparaît moins comme une anomalie que comme une constante du commerce international. Elle ne se laisse pas enfermer dans une carte, et la territorialiser revient à nier le problème.
Dès lors, la question n’est peut-être plus de savoir comment la supprimer, mais qui en tient les clés. Pendant des siècles, les puissances qui ouvraient ces voies parallèles gardaient aussi le pouvoir de les refermer, car celles-ci passaient toujours par un lieu qu’il était possible de saisir, une route, un port, un pavillon, un siège social, etc. Une loi, une décision politique ou une flotte suffisaient alors à en interdire l’usage.
L’économie numérique rompt avec cette logique. La valeur y naît pour une large part de l’activité d’utilisateurs dispersés dans le monde entier, sans s’attacher à un lieu déterminé.
Aucune puissance ne peut plus, à elle seule, refermer une route qui ne passe par aucun territoire, et celle qui en aurait peut-être les moyens, les États-Unis, n’y a pas intérêt. L’État ne se heurte donc plus seulement à l’évasion de l’impôt, il perd le point d’appui même sur lequel reposait son pouvoir de taxer.
Reste à savoir si les États sauront inventer un critère de rattachement adapté à une économie sans lieu, ou s’ils continueront de dresser des listes de territoires pour un phénomène qui n’en a plus. La réponse dira, une fois encore, l’état des rapports de force.
Rapports et documents officiels
Gordon (Richard A.), Tax Havens and Their Use by United States Taxpayers – An Overview, Washington, Commissioner of Internal Revenue, 1981.
Commission indépendante d’experts Suisse – Seconde Guerre mondiale (commission Bergier), La Suisse, le national-socialisme et la Seconde Guerre mondiale. Rapport final, Zurich, Pendo, 2002.
Congressional Research Service, The Foreign Sales Corporation (FSC)/Extraterritorial Income (ETI) Tax Benefit for Exporting: WTO Issues and an Economic Analysis, RS20746, Washington, 2002.
OCDE, Relever les défis fiscaux posés par l’économie numérique, Action 1 – Rapport final 2015, Paris, Éditions OCDE, 2015.
Commission européenne, Proposition de directive du Conseil établissant les règles d’imposition des sociétés ayant une présence numérique significative, COM (2018) 147 final, 21 mars 2018.
